Нормативное содержание принципов контрактной системы в сфере закупок

Глава 2. НОРМАТИВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

ПРИНЦИПОВ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК

2.1. Принципа открытости, прозрачности информации

о контрактной системе в сфере закупок

Принцип транспарентности (открытости, прозрачности) является значимым во многих областях правового регулирования. Необходимость его соблюдения общепризнана и в сфере осуществления публичных закупок.

Ученые выделяют различные формулировки понятия транспарентности. В словаре транспарентность (от франц. tras-paret - прозрачный) определяется как «прозрачность экономических процессов, отношений, планов, проектов, программ, сделок, поддержанная законодательно; непосредственное, явное отражение в них всех содержательных элементов».

В диссертационном исследовании Д.И. Гунина транспарентность понимается как «состояние информированности (наличие полного, достаточного и достоверного знания) о той или иной деятельности любого заинтересованного субъекта».1 Транспарентность, по его мнению, является информационным процессом, охватывающим отношения по доступу к информации, требующие правового регулирования.

Некоторые ученые считают, что принцип транспарентности является разновидностью общеправового принципа гласности, применяемой в отдельных отраслях правового регулирования.2 По мнению иных ученых, транспарентность является самостоятельным правовым принципом, отличным от гласности. Основные отличия состоят в следующем:

- гласность касается деятельности государственных органов, в то время как транспарентность выходит за рамки этой деятельности;

- транспарентность может соблюдаться как в отношении неопределенного круга лиц, так и конкретных субъектов, а гласность всегда обеспечивает интересы неопределенного круга лиц;

- гласность используется для доведения до общественности «избыточной» информации, а транспарентность касается более существенной информации.

Реализация принципа транспарентности возможна двумя основными способами: возложением на лиц, обладающих информацией, подлежащей раскрытию, обязанности по ее раскрытию и предоставлением заинтересованным лицам права подавать запросы о предоставлении им такой информации.

В общем виде принцип транспарентности (прозрачности) обладает международным признанием. Так, в праве ВТО принцип прозрачности подразумевается в статье X Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ 1994) о публикации и применении торговых правил. Данная статья гласит, что нормативно-правовые акты национального права каждой страны - участницы ВТО по вопросам, урегулированным правом ВТО, а также все соглашения и документы в рамках ВТО должны быть опубликованы для ознакомления заинтересованных лиц. Соблюдение данного принципа обеспечивается следующими мерами:

- путем мониторинга реализации норм соглашений и иных договоренностей в рамах ВТО;

- при помощи Механизма обзора торговой политики (МОТП) - мониторинга торговой политики отдельных государств;

- путем включения принципа прозрачности в иные соглашения ВТО и мониторинга их исполнения;

- при помощи механизмов разрешения споров в ВТО.

Схожим образом трактуется принцип транспарентности и в праве Европейского союза. В общем виде он закреплен в Договоре о функционировании ЕС для торгового режима в целом и более подробно применительно к сфере осуществления публичных закупок в Директивах ЕС, касающихся порядка осуществления публичных закупок.

Законодательное определение понятия транспарентности (прозрачности) содержится в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ и предполагает опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, доступность проектов бюджетов, находящихся в утверждении, процедур их рассмотрения, размещение информации в сети Интернет на едином портале бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, основной чертой принципа транспарентности является введение правил о раскрытии информации о той или иной деятельности заинтересованным лицам или неопределенному кругу лиц путем опубликования сведений о такой деятельности или путем предоставления права заинтересованным лицам обращаться с запросом о предоставлении таких сведений.

Транспарентность является объектом изучения и оценки международного Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл», имеющего представительство в России. Сотрудники данного Центра рассматривают транспарентность (прозрачность) как характеристику деятельности органов власти, организаций и частных лиц, свидетельствующую об открытом характере этой деятельности. Прозрачность предполагает раскрытие информации о правилах осуществления деятельности, о ее процессе и планируемых изменениях. Следует отметить, что данный международный центр рассматривает транспарентность как инструмент борьбы с коррупцией.

Согласно ст. 9 Конвенции ООН против коррупции1, транспарентность является одним из ключевых принципов осуществления публичных закупок. Реализации данного принципа способствует публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в закупках и информацию о заключении контрактов, с целью предоставления потенциальным участникам закупок достаточного времени для подготовки и представления их тендерных заявок.

Сотрудники Центра «Трансперенси Интернешнл» выделяют несколько уровней информационной прозрачности в сфере публичных закупок:

1. Доступность правовых актов, устанавливающих общие правила закупок и вспомогательных документов (локальных актов, методик и инструкций).

2. Обеспечение открытого доступа к информации о процессе осуществления закупки, в достаточном объеме для осуществления независимого мониторинга и общественного контроля.

3. Открытый характер сведений о результатах исполнения договоров и выплатах, осуществленных по ним.

4. Прозрачные процедуры обжалования результатов закупочной деятельности.

Важным вопросом является создание эффективных механизмов реализации права на доступ к информации. Данные механизмы не должны обременяться неоправданными временными и материальными издержками, а также наличием в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов, затрудняющих реализацию права на доступ к информации.

В праве и доктрине ВТО понятие транспарентности неразрывно связано с иными принципами осуществления закупок, и в особенности с принципом открытия рынка публичных закупок иностранным фирмам, желающим принять участие в закупке. Соглашение ВТО по правительственным закупкам, которое содержит основные требования права ВТО к режиму публичных закупок в каждой подписавшей его стране, не является обязательным для присоединения при вступлении страны в ВТО. Заключившие его страны стремятся к расширению сферы его влияния и привлечению новых участников. Поэтому принцип транспарентности, закрепленный в нем, имеет два уровня: транспарентность режимов публичных закупок в странах - участницах соглашения и транспарентность режимов публичных закупок в иных странах. Это означает, что соблюдение принципа транспарентности в стране, не являющейся участницей соглашения, влечет возможность для зарегистрированных в ней фирм участвовать в закупках, урегулированных соглашением. Транспарентность режима публичных закупок в такой стране определяется через правила о применении технических спецификаций, опубликовании извещений о проведении закупки, соблюдении стабильности и неизменности порядка осуществления закупок.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках закрепляет принцип открытости процедур, связанных с закупками. Реализация этого принципа предполагается в типовом законе через требование составления документальных отчетов о процедурах закупок (ст. 25) и публикации следующих сведений:

- всех нормативно-правовых актов, касающихся публичных закупок (ст. 5);

- предквалификационной и предотборочной документации по каждой закупке (ст. 9);

- решений о заключении договоров или рамочных соглашений (ст. 23);

- приглашений участвовать в торгах (ст. 33).

Помимо этого, Типовой закон допускает опубликование сведений о планируемой деятельности в области публичных закупок и предварительных уведомлений о закупках (ст. 6).

Рассмотрим возникновение и развитие принципа транспарентности публичных закупок начиная с 1990-х годов в России. Впервые нормы об опубликовании сведений о государственных закупках были закреплены Постановлением Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». П. 5 Порядка подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставки товаров для федеральных государственных нужд, утвержденного этим Постановлением, содержал правила о публикации условий конкурса в открытой печати.

Требования публикации приглашения к участию в торгах и в квалификационном отборе, а также информации о победителе торгов и о заключении контракта содержатся в п. 20 и 32 Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» содержал требование публикации в средствах массовой информации, в том числе в официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти извещения о проведении предварительного отбора (ст. 11), извещения о проведении открытого конкурса (ст. 12) и информации о результатах открытого конкурса (ст. 21).

Гораздо больше внимания принципу транспарентности уделено в нормах Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ). Данному вопросу была посвящена отдельная статья «Информационное обеспечение размещения заказов». Первая редакция этого Закона в ст. 16 устанавливала требование опубликования сведений о заказах в официальном печатном издании и на официальном сайте. Первоначально официальные сайты создавались отдельными заказчиками или группами заказчиков для опубликования сведений о размещаемых ими заказах.

Сам Закон № 94-ФЗ содержал требования публикации:

- нормативных правовых актов, устанавливающих ограничения на применение национального режима к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами;

- извещений о проведении открытого конкурса, открытого аукциона (в том числе открытого аукциона в электронной форме), запроса котировок;

- изменений документации размещаемого заказа, протоколов оценки и сопоставления заявок;

- извещений о проведении предварительного отбора в рамках размещения заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- планов-графиков размещения заказов;

- сведений о контрактах, заключенных по итогам размещения заказов (реестр контрактов), и об исполнении государственных (муниципальных) контрактов;

- реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Важным шагом в развитии принципа транспарентности в сфере публичных закупок в России послужило создание единого официального сайта в сети Интернет для размещения информации о государственных и муниципальных заказах. С появлением указанных положений требование опубликования информации о размещении заказов в официальном печатном издании было отменено.1 Нормы о едином официальном сайте появились в ст. 16 Закона еще в 2008 году, длительное время велись разработки системы сайта, в 2010 году появилось название сайта www.zakupki.gov.ru.

Впервые транспарентность (прозрачность, открытость) упоминается в российском законодательстве в качестве принципа осуществления публичных закупок в Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»2 (далее - Закон № 223-ФЗ). В ст. 3 он назван принципом информационной открытости закупок. Согласно данному принципу опубликованию подлежат положение о закупке, изменения, вносимые в указанное положение, план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год, информация о закупке. С 1 января 2015 года вступили в силу нормы о внесении сведений о заключенных отдельными видами юридических лиц договорах в Реестр договоров по Закону № 223-ФЗ.

Вступивший в силу с 1 января 2014 года Федеральной закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) наиболее полно раскрывает принцип транспарентности и способы его реализации. Закон № 44-ФЗ закрепляет в ст. 7 принципы открытости и прозрачности, состоящие в обеспечении свободного и безвозмездного доступа к информации о контрактной системе через размещение такой информации в единой информационной системе. Согласно ст. 4 Закона № 44-ФЗ в единой информационной системе содержатся:

- планы закупок, планы-графики и информация об их реализации;

- информация об ограничениях применения национального режима в отношении товаров, происходящих из иностранного государства, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами;

- информация о закупках, реестр контрактов, заключенных заказчиками, сведения об исполнении контрактов, библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов;

- реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

- реестр банковских гарантий;

- результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок, отчеты заказчиков;

- информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

- иные информация и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено Законом № 44-ФЗ и Законом № 223-ФЗ.

Независимый негосударственный исследовательский центр «Национальный Рейтинг Прозрачности Закупок», специализирующийся в области экономического и правового анализа российского рынка государственных и корпоративных закупок, проводит мониторинг российского рынка публичных закупок и публикует информацию об уровне транспарентности (прозрачности) деятельности по осуществлению публичных закупок. К основным задачам центра относятся:

- непрерывный мониторинг состояния и тенденций российского рынка закупок;

- анализ предложений и текущих программ реформирования системы государственного регулирования в области закупок;

- анализ международной практики противодействия коррупции, повышения прозрачности и стимулирования экономической эффективности закупок государственных и корпоративных структур;

- открытое информирование общественности и средств массовой информации о масштабах и степени проникновения коррупции на национальном рынке закупок;

- консультирование заказчиков по Закону № 44-ФЗ и № 223-ФЗ по вопросам внедрения и развития современных методов закупок.

Согласно отчетам, опубликованным данным центром, уровень транспарентности (прозрачности) публичных закупок в 2015 году повысился по сравнению с 2014 годом по нескольким показателям.

Ни один из действующих в России законов в сфере публичных закупок четко не закрепляет правовой статус участников публичных закупок, то есть потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Между тем участники публичных закупок являются более слабой стороной отношений в сфере осуществления закупок. Безусловно, они обладают определенными правами и законными интересами, которые, в отличие от их обязанностей, не сформулированы в законе. Тем не менее, анализ закрепленных в законе правил и процедур функционирования контрактной системы или системы осуществления закупок отдельными видами юридических лиц позволяет выделить права участников закупок, которые корреспондируют с обязанностями и полномочиями заказчиков и иных субъектов отношений в сфере осуществления публичных закупок.

Представляется, что реализация принципа открытости и транспарентности (прозрачности) публичных закупок влечет признание и охрану права участников закупок на информацию. Данное право обладает множеством аспектов и обеспечивается на различных стадиях осуществления закупок:

1. Потенциальный участник закупки имеет право на информацию о функционировании контрактной системы или системы осуществления закупок отдельными видами юридических лиц в целом - обязательному опубликованию подлежат все нормативно-правовые акты, регулирующие порядок осуществления публичных закупок в рамках контрактной системы, положения о закупке, утверждаемые по правилам Закона № 223-ФЗ.

2. Потенциальный участник закупки имеет право на информацию о планируемых закупках заказчика, чтобы подготовиться в техническом, документальном и ресурсовом плане к участию в определении поставщика в конкретной закупке. Данное право корреспондирует с обязанностью заказчика по формированию и опубликованию в единой информационной системе плана закупок и плана-графика закупок на финансовый год. Безусловно, исполнение данной обязанности не имеет своей единственной целью обеспечение права потенциального поставщика на информацию, оно также направлено на достижение иных целей, среди которых борьба с коррупцией.

3. Потенциальный участник закупки имеет право на информацию об осуществляемой закупке - на доступ к документации по закупке, на обращение с запросом разъяснения положений документации по закупке. Данное право корреспондирует с обязанностью заказчика по публикации извещения и документации по закупке в единой информационной системе. Заказчик также обязан в ответ на поступающие запросы разъяснять положения документации по закупке.

4. Потенциальный участник закупки имеет право на информацию о критериях оценки его заявки на участие и причинах отклонения заявки. Данное право корреспондирует с обязанностью заказчика по включению критериев оценки заявок в документацию о закупке.

Важным проявлением транспарентности является опубликование сведений об исполнении контрактов (договоров), заключенных по результатам отбора поставщика (исполнителя, подрядчика). Данное положение позволяет, помимо прочего, подтвердить добросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя) в исполнении обязательств по контракту (договору), что, в свою очередь, дает данному лицу право стать участником иной закупки в дальнейшем.

Таким образом, закрепление в законодательстве норм, направленных на соблюдение принципа транспарентности публичных закупок, позволяет обеспечить реализацию и охрану права участников закупок на информацию. Правила и процедуры, отвечающие принципу транспарентности публичных закупок, выступают гарантией прав участников закупок.

2.2. Принцип обеспечения конкуренции

Определение в законодательстве мер, направленных на обеспечение конкуренции при выборе заказчиком поставщиков, способствует формированию конкурентного рынка, стимулирует предложение на качественные товары, работы и услуги, позволяет государственным заказчикам получать качественную продукцию и оказывает прямое влияние на исполнение поставщиком обязательств по государственному контракту.

Конкуренция выступает важнейшим инструментом развития государственного рынка товаров, работ, услуг, повышая эффективность государственных закупок и способствуя формированию обоюдовыгодных, умеренных цен.1

Именно поэтому стоит поддержать высказанное в российской доктрине мнение о том, что государственная контрактная система может рассматриваться в качестве юридической, организационной и экономической основы обеспечения конкурентной среды в процессе развития отношений между государством (покупателем) и участниками рынка (продавцами).2

В ранее действовавшем Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) законодатель рассматривал развитие добросовестной конкуренции как одну из целей Закона (ст. 1).

Иной концептуальный подход содержится в Федеральном Законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), в котором обеспечение конкуренции относится к принципам контрактной системы (ст. 8), а не к целям соответствующего законодательства РФ. К последним ч. 1 ст. 1 Закона № 44-ФЗ относит повышение эффективности, результативности закупок, обеспечение гласности и прозрачности, а также предотвращение коррупции и иных злоупотреблений. За исключением результативности закупок, законодатель заимствовал все цели из Закона № 94-ФЗ.

Отдельно законодатель обозначает цели осуществления самих закупок: реализация государственных программ, исполнение международных обязательств и обеспечение функций и полномочий государственных органов (ст. 13 Закона № 44-ФЗ). Часть 1 ст. 18 Закона № 44-ФЗ обязывает заказчиков обосновывать планируемую закупку тремя этими целями, но при этом приходится констатировать, что ни одна из них не может быть целью закупок, осуществляемых бюджетными учреждениями.

Принцип обеспечения конкуренции раскрывается законодателем через принцип добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок, направленной на определение лучших условий исполнения обязательств по государственным контрактам (ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ).

Таким образом, из буквального толкования ст. 8 Закона № 44-ФЗ трудно выделить определение не только конкуренции в сфере закупок, но и ее составляющей - другого основного, но не раскрытого в Законе начала законодательства: принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции.

Гарантией реализации принципа обеспечения конкуренции служит запрет на совершение участниками контрактной системы любых действий, которые противоречат требованиям Закона № 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (ч. 2 ст. 8).

Показательно, что этот запрет не распространяется на действия контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки и экспертных организаций, что можно считать серьезным законодательным пробелом.

Сформулированный в Законе № 44-ФЗ в самом общем виде запрет на действия, ограничивающие конкуренцию, заимствован законодателем из ч. ч. 1, 2 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции». Вместе с тем в ст. 17 Закона в отличие от ст. 8 Закона № 44-ФЗ содержатся еще и составы нарушений антимонопольных требований к торгам, а не только общий запрет на осуществление действий, ограничивающих конкуренцию. Однако в ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ отсутствует даже ссылка на требования по недопущению ограничения конкуренции, содержащиеся в Федеральном законе «О защите конкуренции».

Представляется важной проблема соотношения норм антимонопольного законодательства РФ и законодательства РФ о контрактной системе, а также вопрос о содержании понятия «конкуренция», используемого в обеих названных отраслях.

Сравнительный анализ целей Закона № 44-ФЗ и Федерального закона «О защите конкуренции», а также содержащегося в них понятия конкуренции позволяет утверждать, что при использовании данного термина в Федеральном законе «О защите конкуренции» основной акцент делается не на действиях хозяйствующих субъектов, а на последствиях этих действий в отношении товарных рынков (п. 7 ст. 4). Толкование ст. 8 Закона № 44-ФЗ, напротив, свидетельствует о том, что законодатель определяет конкуренцию в сфере закупок, только исходя из понятия добросовестного ценового или неценового состязания, т.е. действий участников в процессе осуществления закупок.

Обоснованность такого вывода подтверждается и точкой зрения К.А. Писенко, который при рассмотрении определения понятия «конкуренция», данного антимонопольным Законом, справедливо ссылается на мнение К.Ю. Тотьева, полагающего, что неотъемлемым признаком конкуренции всегда является результат соперничества, а именно ограничение возможностей предпринимателей односторонне влиять на цены и другие условия сделок.1

Различием между обеими отраслями законодательства является также и то, что в рамках антимонопольных требований к торгам речь идет не только об ограничении доступа к участию в торгах («необоснованное ограничение числа участников закупок» в терминах Закона № 44-ФЗ), но и о координации заказчиком деятельности участников торгов (п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции»), включении в один лот товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с предметом торгов, и других нарушениях, перечень которых в антимонопольном Законе является закрытым.

На наш взгляд, подход законодателя к определению ограничения конкуренции в рамках ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ только через один частный случай (незаконное ограничение числа участников закупок), в то время как в антимонопольном Законе указано несколько составов нарушений требований к торгам, вряд ли может быть поддержан.

Именно поэтому нам представляется необоснованным не только дублирование в Законе № 44-ФЗ общих норм Федерального закона «О защите конкуренции» в части антимонопольных требований к торгам, но и их прямое заимствование, поскольку рассматриваемые отрасли законодательства концептуально направлены на достижение разных целей. Следует сразу оговориться, что в данном контексте не отрицаем наличия тесной связи между антимонопольным законодательством РФ и законодательством РФ о контрактной системе.

Оптимальным решением проблемы соотношения норм Закона № 44-ФЗ и норм Федерального закона «О защите конкуренции» является не просто восприятие первым положений второго в части антимонопольных требований к торгам, но и последующая детализация отдельных нарушений в подзаконных нормативных правовых актах о контрактной системе.

Проанализируем зарубежный опыт реализации принципа обеспечения конкуренции в сфере закупок, в частности, США. Базовым нормативным правовым актом, регулирующим отношения по планированию, размещению, исполнению и администрированию исполнения обязательств по федеральным государственным контрактам (далее - контракты) в США являются Федеральные правила приобретения товаров и оказания услуг, вступившие в силу 01.10.1984 и действующие по настоящее время (далее - Правила).

В соответствии с Правилами целью федеральной контрактной системы (далее - ФКС США) в сфере приобретения товаров, оказания услуг для нужд государственных заказчиков является своевременное получение лучших по качеству товаров или услуг для потребителей при сохранении общественного доверия и выполнении государством принятых на себя обязательств).

Для достижения поставленной цели американский законодатель предусматривает необходимость решения следующих задач: 1) максимальное использование коммерческой продукции и услуг; 2) развитие конкуренции; 3) привлечение участников размещения государственного заказа, имеющих успешный опыт исполнения обязательств по контрактам, или лиц, исполняющих обязательства по контракту лучше, чем этим контрактом предусмотрено; 4) сокращение административных издержек; 5) ведение дел на основе честности, справедливости и открытости; 6) достижение целей государственной политики (§ 1.102-2).

Правовые гарантии реализации задачи развития конкуренции закреплены в главе 6 Правил, которые ориентированы в том числе на обеспечение полной и открытой конкуренции в процессе размещения государственного заказа (§ 6.000). При этом действие норм, направленных на обеспечение конкуренции, не распространяется на контракты стоимостью 150 тыс. долл. и менее, для которых используются упрощенные способы размещения государственного заказа.

К упрощенным способам в федеральном контрактном праве США относятся рамочный договор, платежные карты и задание (заказ). Использование указанных способов позволяет государственному заказчику существенно сокращать издержки по времени, вызванные необходимостью каждый раз при возникновении потребностей в товарах или услугах проводить конкурсные торги по закупкам небольшой стоимости.

Свод федерального регулирования США допускает ограничение конкуренции в случаях, когда обеспечение полной и открытой конкуренции не требуется. Если контракт был заключен без обеспечения полной и открытой конкуренции, в нем должно указываться должностное лицо государственного заказчика, принявшее такое решение (§ 6.301).

Не могут являться обоснованием проведения отбора поставщиков без обеспечения конкуренции отсутствие у государственного заказчика возможности заранее планировать свои действия и проблемы, связанные с финансированием (§ 6.301).

Не допускается начало переговоров для размещения государственного заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также переговоров по заявкам участников размещения государственного заказа без обеспечения конкуренции, если контрактный офицер1 не представил письменного обоснования, не удостоверил его правильность и полноту и не получил одобрение вышестоящего должностного лица государственного заказчика (§ 6.303).

Обоснование необходимости проведения отбора участников размещения государственного заказа без обеспечения полной и открытой конкуренции должно содержать достаточно широкий перечень сведений. К таким сведениям относятся описание требуемых товаров или услуг, включая их расчетную стоимость; ссылка на нормативный правовой акт, допускающий такие действия; описание действий, предпринятых для получения максимального количества заявок от участников размещения государственного заказа; содержание результатов исследования рынка либо причин, по которым такое исследование не проводилось; заявление о действиях, если такие имеются, которые государственный заказчик предпримет для устранения любых препятствий в обеспечении конкуренции в последующем (§ 6.303-2).

Кроме того, американский законодатель поставил в прямую зависимость от цены контракта уровень должностных лиц, уполномоченных рассматривать вопрос об отказе от обеспечения конкуренции в процессе отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Как отмечает К.М. Мэнюэль, письменное обоснование необходимости отказа от обеспечения конкуренции должно предшествовать заключению контракта, но может быть получено заказчиком и после его заключения по причинам срочной необходимости. Однако даже в этом случае заказчик обязан документально подтвердить существование такой необходимости до заключения контракта.1

Соблюдение принципа конкуренции не требуется, когда (1) поставку товаров или оказание услуг может осуществить только единственный поставщик (исполнитель) или, если речь идет о государственных заказчиках в лице Министерства обороны, НАСА, Управления береговой охраны, ограниченное число поставщиков (исполнителей); (2) ни один другой тип товаров или оказываемых услуг не будет удовлетворять потребностям государственного заказчика (§ 6.302-1).

Участник размещения государственного заказа может считаться единственным поставщиком или исполнителем в том случае, если он подал государственному заказчику заявку, которая содержит сведения об уникальной и инновационной концепции, ранее недоступной правительству (§ 6.302-1).

Обеспечение конкуренции также не требуется при возникновении неожиданной и чрезвычайной необходимости, при которой задержка в заключении контракта может нанести ущерб правительству. Вместе с тем американский законодатель предусмотрел ряд ограничений в отношении использования заказчиками такой возможности.

Так, срок контрактов, заключенных без конкурентного отбора, не может превышать по общему правилу одного года. В этот срок должно включаться время, необходимое для (1) удовлетворения неожиданных и чрезвычайных требований к выполняемым по государственному контракту работам; (2) заключения государственным заказчиком нового контракта по итогам конкурентных процедур (§ 6.302-2).

К обстоятельствам, при наличии которых допускается отказ от обеспечения конкуренции, американский законодатель также отнес: 1) мобилизацию промышленности (§ 6.302-3); 2) национальную чрезвычайную ситуацию (§ 6.302-3); 3) необходимость начала и поддержки выполнения инженерных работ, исследований (§ 6.302-3); 4) развитие возможностей образовательных и иных некоммерческих институтов (§ 6.302-3); 5) заключение международного соглашения между США и иностранным правительством или международной организацией, исключающего обеспечение конкуренции (§ 6.302-4); 6) решение руководителя государственного заказчика о том, что обеспечение конкуренции не соответствует публичному интересу при условии письменного обоснования такого решения и уведомления Конгресса США не позднее чем за 30 дней до заключения контракта (§ 6.302-7).

Несмотря на ряд положений, сформулированных в Правилах достаточно абстрактно (категория публичного интереса, оценка контрактным офицером причинно-следственной связи между задержкой в заключении контракта и возможным ущербом), анализ главы 6 Правил в целом позволяет утверждать, что американскому законодателю удалось обеспечить баланс между необходимостью обеспечения полной и открытой конкуренции при отборе участников размещения заказа и объективно существующими ситуациями, когда развитие конкуренции не только не требуется, но и может привести к отрицательным последствиям как для заказчика, так и для поставщика.

Подробная регламентация действий заказчика, столкнувшегося с необходимостью отказа от обеспечения конкуренции, позволяет избежать произвольных трактовок контрактным офицером норм Свода федерального регулирования США, а дифференцированный контроль за действиями контрактного офицера при ограничении конкуренции в зависимости от стоимости контракта позволяет избежать необоснованного уклонения заказчиков от проведения конкурентных процедур.

Однако было бы преувеличением сказать, что принятые в США Правила, направленные на развитие конкуренции, являются идеальной моделью. Так, Д.Е. Бранк, анализируя практику применения антимонопольных Правил ФКС США в части развития конкуренции, выделяет ряд существенных проблем, не решенных на практике. 1

Длительность и дороговизна процедур проверки контрактным офицером возможных антиконкурентных действий поставщиков при необходимости экономии времени на практике часто приводит к фактическому отказу контрактных офицеров от применения антимонопольных Правил.

Высокие барьеры для доступа на некоторые рынки (например, производство спутников, воздушной техники и т.п.) новых участников позволяют лидерам рынка (производителям) и государственным подрядчикам стабильно поддерживать цены на свою продукцию, не опасаясь снижения цен в результате конкуренции с новыми участниками.

Другой проблемой при проведении антиконкурентных расследований является опора на показания сотрудников: как служащих организации государственного заказчика, так и работников организации поставщика, зависимых от своих работодателей и боящихся увольнения.

В отсутствие закрепления принципов ФКС в федеральном законодательстве США в американской юридической доктрине развитие конкуренции рассматривается в качестве цели, а также принципа ФКС с разным объемом их содержания. Так, проф. С.Л. Скунер считает, что конкуренция позволяет получить государству продукцию, лучшую по цене, качеству и другим условиям контракта.1

О. Декел видит развитие конкуренции в обеспечении равного доступа поставщиков к конкурентной борьбе за контракты и приводит в обоснование своей позиции решение Десятого федерального апелляционного суда США 1940 г., в котором суд указал, что цель нормативных актов в сфере государственных закупок заключается в предоставлении каждому лицу равных возможностей в конкурентной борьбе за государственные контракты; предотвращении несправедливого фаворитизма, сговора либо мошенничества при определении поставщиков и, таким образом, обеспечении преимуществ для правительства США, вытекающих из развития конкуренции.2 Другой позиции придерживаются К.В. Таи и Е.С. Савас, полагающие, что максимальное развитие конкуренции следует рассматривать в качестве одной из целей, а не принципов прокьюремента.1

Рассматривая проблему развития конкуренции, К.В. Таи обоснованно считает, что условия рынка определяют достижение цели максимального развития конкуренции в государственных закупках, а именно возможность и своевременность обеспечения нужд государственных заказчиков, качество и стоимость закупаемой продукции.2

В этой связи важно подчеркнуть, что рынок, находящийся в состоянии совершенной конкуренции, должен удовлетворять двум критериям: 1) продаваемые товары должны быть идентичными; 2) продавцов и покупателей должно быть так много, чтобы ни один покупатель либо продавец не мог повлиять на рыночную цену.3

Очевидно, что далеко не всегда рынок продукции, закупаемой государством, находится в состоянии совершенной или, по крайней мере, приближенной к модели совершенной конкуренции. Примерами таких рынков могут служить рынок систем вооружения, где в большинстве случаев заказчиком выступает только государство; небольшие по объему сельские рынки, привлекающие, как правило, небольшое количество поставщиков.

Таким образом, сравнительный анализ правовых гарантий обеспечения развития конкуренции как задачи ФКС США и как принципа контрактной системы в сфере закупок в России делает закономерным вывод о размытости принципа обеспечения конкуренции и правовых гарантий его реализации в российском Законе.

В связи с этим следует отдельно подчеркнуть, что определение американским законодателем задачи развития конкуренции как по форме ее закрепления, так и по содержанию механизмов ее реализации в главе 6 Правил выглядит более предпочтительным, чем неудачное формулирование российским законодателем принципа обеспечения конкуренции в ст. 8 Закона № 44-ФЗ.

Сравнение предусмотренных в Законе № 44-ФЗ целей с целью и задачами ФКС США в сфере приобретения товаров, оказания услуг показывает, что российский законодатель допускает смешение цели и задач, направленных на ее выполнение.

Если исходить из того, что одной из целей законодательства РФ о контрактной системе является, например, борьба с коррупцией, то, несмотря на всю ее актуальность и необходимость совершенствования антикоррупционных механизмов, остается неясным вопрос, в чем тогда заключается цель уголовного законодательства и системы правоохранительных органов.

Такой вывод представляется справедливым и в отношении других целей, определенных в ч. 1 ст. 1 Закона № 44-ФЗ. Кроме того, их множественность означает отсутствие главной цели законодательства о государственном заказе в любом государстве - своевременного получения государственным заказчиком качественных товаров, результатов работ, оказания услуг.

В качестве одной из задач, направленных на достижение этой цели, можно рассматривать развитие конкуренции. Вряд ли целесообразно закреплять в рамках закона обеспечение конкуренции как принцип (равно как и другие принципы контрактной системы), поскольку такой принцип носит крайне абстрактный характер, а гарантии его реализации закреплены в разных нормативных правовых актах.

2.3. Принцип профессионализма заказчиков

Как было отмечено, Федеральный Закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступивший в силу с 1 января 2014 г., расширил перечень принципов по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Одним из новых принципов Закон о контрактной системе называет принцип профессионализма заказчика (ст. 9).

Любой принцип права представляет собой основное начало, общие руководящие положения правового регулирования соответствующей отрасли (института) права. Принцип носит фундаментальный характер применительно к конкретной отрасли (институту) права. Отдельными случаями применения принципов являются соответствующие нормы права данной отрасли (института), которые направлены на реализацию принципа. В силу этого на основе основных принципов строится вся система правового регулирования рассматриваемой отрасли (института) права.

Принцип профессионализма является основным началом деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок по вопросам назначения, распределения, исполнения обязанностей работников данных субъектов правоотношений. Профессионализм указанных субъектов в итоге влияет на качество реализации целей законодательства о контрактной системе, на качество осуществления и контроля закупок.

Закон о контрактной системе раскрывает принцип профессионализма заказчика через призму двух составляющих:

1) осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок (ч. 1 ст. 9);

2) принятие мер по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 9).

Применительно к первой составляющей целесообразно провести аналогию закона с законодательством, содержащим и устанавливающим принцип профессионализма как один из принципов правового регулирования отдельных институтов права. Так, до принятия Закона о контрактной службе принцип профессионализма установлен в качестве одного из принципов деятельности государственной гражданской службы, муниципальной службы и т.д. Вместе с тем данное законодательство не раскрывает сущность указанного термина.

В литературе встречается ряд определений термина «профессионализм». Так, Б.Н. Габричидзе и В.М. Коланда дают следующее определение термину «профессионализм»: «...профессионализм есть глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в какой-то области общественно полезной деятельности … профессионализм предполагает прежде всего знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы».1

Подобные дефиниции встречаются и в других источниках. Так, профессионализм рассматривается как высокая подготовленность к выполнению задач профессиональной деятельности. Профессионализм специалиста проявляется в систематическом повышении квалификации, творческой активности, способности продуктивно удовлетворять возрастающие требования общественного производства и культуры.

С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова понимают под профессионализмом хорошее владение своей профессией. Подобная трактовка содержится и в Словаре русского языка, согласно которому профессионализм - занятие чем-то как профессией.

Применительно к законодательству о государственной гражданской службе исходя из трактовки термина «профессионализм», обозначенной выше, принцип профессионализма рассматривается с двух сторон.

С одной стороны, данный принцип обязывает гражданских служащих и лиц, претендующих на замещение должностей гражданских служащих, иметь необходимый уровень и вид профессионального образования, соответствующего должностным полномочиям, профессиональный стаж, знания, навыки (уровень квалификации) и т.п.

В данной связи понятие профессионализма тесно связано с термином «компетентность». При этом некоторые авторы указывают, что принцип профессионализма государственной службы предполагает компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, систематическое регулярное выполнение функций, операций, решение дел, стабильность служебных отношений, регулярное получение оплаты за свой труд, политическую нейтральность, лояльность государственного служащего, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых ими решений.1

Авторы Комментария к закону о государственной службе российского казачества указывают, что сущность профессионализма сводится к определению порядка наделения граждан соответствующими полномочиями, а также порядку осуществления ими своих должностных обязанностей, а компетентность в данном случае выступает в качестве одной из форм проявления профессионализма и определяет качественные характеристики деятельности, т.е. то, как реализует должностные обязанности служащий и каких результатов он достиг за определенный период.2

Указанное разграничение двух критериев оценки деятельности государственных служащих представляется необходимым и при рассмотрении принципа профессионализма заказчика применительно к сфере закупок.

Второй составляющей принципа профессионализма государственных служащих является осуществление постоянной профессиональной деятельности, т.е. профессии (лат. professio - официально указанное занятие, специальность, от profiteer - объявляю своим делом). Термин «профессия» представляет собой род трудовой деятельности (занятий) человека, владеющего комплексом специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретенных в результате специальной подготовки, опыта работы. Также встречается следующая трактовка данного термина: профессия - род трудовой деятельности, занятий, требующий определенной подготовки и являющийся обычно источником существования.

В данном случае осуществление указанной деятельности должно отражать сущность трудовой функции работника. В соответствии со ст. 57 Трудового кодекса РФ под трудовой функцией понимается работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретный вид поручаемой работнику работы. Определение трудовой функции работника является обязательным условием трудового договора (ст. 57 ТК РФ).

Выполнение трудовой функции по той или иной профессии предполагает выполнение ее на регулярной основе как по основному месту работы в течение длительного периода времени. Государственная гражданская служба является постоянной, единственной или основной деятельностью служащего, т.е. профессией, дающей средства к существованию.1

Исходя из общего подхода к трактовке принципа профессионализма, обозначенного выше, можно выделить следующие основные особенности данного принципа, которые в полной мере должны быть применены и в сфере закупок:

1) наличие необходимого уровня квалификации, специальных знаний, навыков, опыта работы в соответствующей сфере;

2) осуществление деятельности на профессиональной основе, т.е. по основному месту работы; данный вид деятельность должен быть основной трудовой функцией работника, должен быть предусмотрен трудовым договором;

3) постоянное профессиональное повышение квалификации работников соответствующих служб;

4) качественное выполнение работником трудовой функции;

5) ответственность работников за неисполнение (ненадлежащее исполнение) своих трудовых обязанностей.

Вместе с тем принцип профессионализма проработан в Законе о контрактной системе не в полной мере. Так, субъектами, на которых распространяется действие данного принципа, Закон о контрактной системе называет заказчика, специализированную организацию, а также контрольный орган. В данной связи наименование принципа представляется не совсем корректным ввиду расширенного перечня субъектов. Однако круг субъектов правоотношений в сфере закупок не ограничивается указанными категориями лиц. Полный перечень участников контрактной системы определен в п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе. Так, в частности, к данным лицам также относятся:

- уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, создаваемые в целях централизации закупок в соответствии со ст. 26 Закона о контрактной системе;

- операторы электронных площадок.

Таким образом, считаем, что сфера действия принципа профессионализма необоснованно сужена Законом о контрактной системе. Учитывая основополагающий характер принципов правового регулирования, он должен охватывать всю сферу соответствующего института права, т.е. распространять свое действие на всех субъектов данных правоотношений.

Применительно к заказчику принцип профессионализма Законом о контрактной системе реализован через создание контрактной службы либо назначение контрактного управляющего в зависимости от годового объема закупок в соответствии с планом-графиком (ст. 38). При этом Закон не обязывает заказчика создавать специальное структурное подразделение, осуществляющее деятельность в сфере закупок (хотя термин «профессиональная деятельность» предполагает соответствующую специфику работы). Для работников контрактной службы и контрактного управляющего устанавливается общее требование об обязательном наличии высшего образования или дополнительного профессионального образования в сфере закупок (ч. 6 ст. 38). Иных требований к данным лицам Закон о контрактной системе не устанавливает.

Кроме того, в соответствии с ч. 23 ст. 112 Закона о контрактной системе до 1 января 2017 г. работником контрактной службы или контрактным управляющим может быть лицо, имеющее профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, до указанной даты Законом о контрактной системе фактически не установлены требования к уровню профессионального образования работника контрактной службы или контрактного управляющего.1

Отметим, что функциями контрактной службы (контрактного управляющего) не ограничивается деятельность заказчика в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. К иным субъектам, осуществляющим деятельность в данной сфере, также относятся:

- комиссии по осуществлению закупок, которые создаются заказчиком для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (ст. 39 Закона о контрактной системе);

- эксперты, экспертные организации, привлекаемые заказчиком в соответствии со ст. 41 Закона о контрактной системе.

Относительно членов комиссии по осуществлению закупок Закон о контрактной системе не содержит обязательных требований к их профессиональной квалификации. Часть 5 ст. 39 Закона о контрактной системе устанавливает диспозитивную норму, согласно которой заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки. Термин «преимущественно» трактуется как «главным образом, большей частью, обычно». Министерство экономического развития РФ в письме от 8 ноября 2013 г. № ОГ-Д28-15539 по данному вопросу указывает, что «не менее 50 процентов состава комиссии должны пройти профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки».

Ввиду этого буквальное толкование нормы Часть 5 ст. 39 Закона о контрактной системе позволяет сделать вывод о возможности включения в состав комиссии лиц, не обладающих соответствующей квалификацией, что уже не соответствует сущности принципа профессионализма.

В данной связи также представляет интерес разъяснение Министерства экономического развития РФ, предоставленное в связи с запросом по вопросу о квалификационных требованиях к членам комиссии по осуществлению закупок. Так, «по мнению Минэкономразвития России, действие статьи 9 «Принцип профессионализма заказчика» и части 23 статьи 112 Закона распространяется на всех государственных и муниципальных служащих, в чьих должностных регламентах есть обязанности в сфере закупок, в части прохождения ими профессиональной подготовки или повышения квалификации по программам дополнительного профессионального образования в сфере закупок до 1 января 2017 г.».1

Данная трактовка представляется не совсем верной, так как к категории заказчиков помимо государственных и муниципальных заказчиков относятся также бюджетные учреждения, осуществляющие закупки (п. 7 ст. 3 Закона о контрактной системе), работники которого не являются государственными (либо муниципальными) служащими. Кроме того, как было указано выше, норма Часть 5 ст. 39 Закона о контрактной системе носит диспозитивный характер и тем самым не налагает на заказчика обязанности включать в состав членов комиссии исключительно лиц, прошедших профессиональную подготовку или повышение квалификации по вышеуказанным программам.

Применительно к экспертам Закон о контрактной системе устанавливает лишь общие требования о наличии у них специальных познаний, опыта, квалификации в области науки, техники, искусства или ремесла (п. 15 ст. 3 Закона о контрактной системе), которые не детализируются в иных статьях Закона о контрактной системе.

Таким образом, можно сделать вывод, что, декларируя принцип профессионализма, Закон о контрактной системе:

1) необоснованно сузил круг субъектов, на которых распространяется действие данного принципа;

2) установил лишь общие требования к квалификации работников контрактной службы заказчика (контрактному управляющему);

3) нормой Часть 5 ст. 39 нарушил сущность принципа профессионализма в отношении членов комиссии.

В связи с этим представляется необходимым доработать нормы Закона о контрактной системе с установлением более четких требований к работникам, задействованным в сфере закупок.

2.4. Принцип стимулирования инноваций

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ содержит в себе перечень принципов, которыми должна руководствоваться государственная контрактная система. Одним из таких принципов выступает принцип стимулирования инноваций. 

Вышеуказанный принцип означает, что в процессе планирования, а также проведения закупочных мероприятий для государственных и муниципальных заказов Заказчик обязан выставлять приоритеты в пользу приобретения высокотехнологичных и инновационных товаров перед остальными. 

Развитие Российской Федерации не только как ресурсодобывающей страны, основным источником дохода которой является продажа полезных ископаемых, но и как страны с современной экономикой - экономикой знаний является наиболее актуальной задачей, стоящей перед всеми без исключения органами государственной власти. Указанная задача должна решаться посредством развития научно-технического и инновационного потенциала.

В обеспечении устойчивого социально-экономического развития России немаловажную роль играют органы исполнительной власти, которые, согласно «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, должны сформировать «новые технологические базы экономических систем, основанные на использовании новейших достижений в области биотехнологий, информатики и нанотехнологий, в том числе в здравоохранении и других сферах».

Достижение имеющихся целей, что возложено на Правительство Российской Федерации, министерство или ведомство, а также решение вновь возникающих задач в условиях развития государства связаны с требованием инновационных исследований, осуществление которых должно проводиться в строгом соответствии с действующим федеральным законодательством, а также иными нормативно-правовыми актами. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «О государственном оборонном заказе», а также Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1275 «О примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу», утверждены ориентировочные формы государственных контрактов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» Министерство по экономическому развития РФ является исполнительным органом, регулирующим государственную контрактную систему. 1

На различных правительственных встречах и мероприятиях не раз говорилось о необходимости выставления приоритетов в сфере закупок именно продукции, содержащей в себе инновационный компонент, а также то, что Поставщики должны развивать свой бизнес в этой сфере, что будет способствовать открытому доступу к государственному заказу. Однако одним из нерешенных основных вопросов остается вопрос определения инновации в целях государственных и муниципальных нужд. 

Определений инновационных средств множество. На наш взгляд, внимания заслуживает определение, данное на законодательном уровне Беларуси.  Они определили инновационную продукцию через понятие товаров и услуг, которые являются либо новыми, либо их характеристики значительно улучшены, либо их использование предполагает существенное улучшение функциональных характеристик, так же это могут быть новые товары или услуги, либо товары и услуги, которые значительно изменились с технологической точки зрения за предшествующие три года, а также через результаты интеллектуальной деятельности или производительной, которая была бы связана со снижением потребляемых ресурсов, экономии материалов, снижением затрат, а также через появление абсолютно новых.1

Высокотехнологичную продукцию в Беларуси определяют через понятие товаров, работ или услуг, которые производятся или оказываются посредством высоких технологий либо абсолютно новых технологий, либо посредством технологий, которые прошли установленную экспертизу Государственного комитета по науке и технологиям Беларуси.2 

В России же нет определенной дефиниции инновации, посредством которой бы Заказчики решали, на сколько товар, услуга или работа соответствуют параметрам инновации. 

Наш законодатель пошел по иному пути, а именно наделил органы исполнительной власти разработать каждому в своей сфере определенные критерии, которые бы определяли, насколько товар, услуга или работа инновационны. Согласно Приказу Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 01.11.2012 № 1618 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации» определены критерии отнесения товаров к продукции с инновационным параметром согласно потребительским решениям, а также наличию новых материалов, оборудования, результатов интеллектуальной деятельности.

Работы и услуги должны обладать следующими критериями для того, чтобы иметь инновационную направляющую: применять новое оборудование, новые решения, а также впервые опробованные результаты научных, конструкторских, исследовательских работ. Также из вышеуказанного приказа следует, что товары, работы или услуги относятся к высокотехнологичной продукции тогда, когда это исходит от организаций наукоемких отраслей. 

Важно отметить, что признание товара, работы или услуги инновационными, согласно вышеуказанному приказу, происходит тогда, когда они соответствуют одному из перечисленных критериев. В то время как, например, согласно приказам Министерства образования и науки РФ от 01.11.2012 № 881 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции», Министерства здравоохранения РФ от 31.07.2013 № 514н «Об утверждении Критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» товары, услуги или работы относятся к инновационным только тогда, когда соответствуют всем из предложенных данными приказами критериям.

Из таких критериев можно выделить: экономическую выгоду, научную и техническую новизну, наукоемкость, первоначальное внедрение.

Также необходимо подчеркнуть то, что данные приказы не разделяют инновационную и высокотехнологичную продукцию. 

Конечно, по нашему мнению, указанные условия являются более четкими для определения инноваций. Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 10.10.2013 № 286 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» содержит в себе три признака инновационной продукции - это экономическая выгода, научная и технологическая новизна, а также обязательное наличие патентных прав на результаты интеллектуальной деятельности. 

Также в данной сфере существуют приказы МЧС России от 14.12.2012 № 768 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции», а также ФМС России от 15.04.2014 № 330 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции». 

В вышеуказанных приказах помимо критериев первоочередного внедрения, экономической выгоды, наукоемкости, научной и технологической новизны, указан признак отнесения предназначения услуги, работы или товара к приоритетным направлениям развития техники и технологий РФ. 

Таким образом, законодательство РФ содержит в себе достаточно большой перечень нормативных правовых актов по проблеме данного исследования, однако они не имеют под собой системы и однообразного применения. То есть в настоящее время единого понимания терминологии инновационной и высокотехнологичной продукции нет. 

В юридической литературе была совершена попытка выделения системы отнесения продукции к инновационной и высокотехнологичной.1 

По нашему мнению, необходимо систематизировать все перечисленные в настоящей работе критерии и дать определение понятий инновационная продукция и высокотехнологичная продукция. Это позволит в дальнейшем более четко применять на практике требования Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 

Более того, в настоящее время достижение поставленных перед экономикой нового типа задач в праве опосредуется двумя видами договоров, имеющими стандартную законодательную форму и содержание:

- договор на выполнение научно-исследовательской работы;

- договор на выполнение опытно-конструкторской работы.

Безусловно, указанные типы договорных конструкций законодательно признаны и существуют. Однако, полагаем, что они не в полной мере соответствуют современным реалиям научно-технического прогресса.

Объективно необходимым условием для эффективной реализации государственно значимых задач является заключение договоров особого типа. Такой тип договоров, в соответствии с ч. 2 ст. 421 Гражданского Кодекса РФ, является непоименованным договором, однако его заключение не противоречит как общим началам и принципам гражданского права, так и каким-либо законам или иным нормативно-правовым актам.

Органу власти рекомендуется выбрать именно договор об инновационном исследовании, а не поддерживаемый некоторыми современными представителями юридической науки договор инвестирования в инновации. Такой вывод можно сделать на основе научного анализа определения термина «инвестиция», который подразумевает передачу денежных средств или иного имущества в денежной оценке одним лицом, именуемым инвестором, другому лицу - реципиенту инвестиций с целью извлечения прибыли.

Как следует из представленного определения, целью инвестирования является получение прибыли, тогда как основными целями Правительства РФ, министерств и ведомств являются реализация внутренней и внешней политики, регулирование социально-экономической сферы.

Договор инновационного исследования имеет ряд характерных особенностей, позволяющих с высокой степенью точности отграничить его от смежных с ним типов договоров. Такими отличительными чертами следует считать:

1) рисковый характер договора в связи с тем, что заказчик, предлагая то или иное техническое задание, не может быть уверен в возможности его реализации на практике. В этом смысле считаем возможным согласиться с М.И. Брагинским, полагающим, что при заключении исследовательских договоров принципиальным является не получение результата при осуществлении практических исследований, а сами исследовательские действия1, поскольку в инновационном исследовании вероятность недостижения поставленной задачи крайне высока;

2) конфиденциальность результатов проведенного исследования, т.е. той технической, информационной и организационной составляющей исследовательского процесса, которая была получена в результате научных изысканий;

3) особая государственная значимость проводимого исследования, обусловленная особым субъектом, который выступает на стороне заказчика;

4) творческий характер при выполнении работ в связи с невозможностью точного прогнозирования желаемого результата на этапе подготовки технического задания для исполнителя;

5) задачи, поставленные перед исполнителем, всегда носят проблемный характер, т.е. являются объективно возникшими для заказчика;

6) результат инновационного исследования, полученный в ходе проведения работ по договору, представляет собой принципиально новое фундаментальное сведение в той или иной отрасли научного знания;

7) цена работ по договору инновационного исследования является важным элементом, однако установление ее представляет значительные трудности. Данные затруднения возникают в связи с необходимостью установления материальной стоимости объекта, ранее никогда не существовавшего, а следовательно, не имеющего схожих аналогов, в связи с чем предполагается, что в действительности цена договора будет складываться из реальных затрат, понесенных исполнителем работ, а также оплаты труда непосредственных специалистов, проводящих работы по договору инновационного исследования;

8) определение сроков проведения работ является также необходимым, но сложно определимым элементом договора. Работы, предусмотренные договором и приложениями к нему, в такой области науки, как инновации, следует разбивать на этапы, так как неполучение необходимого результата на предыдущем этапе или невозможность его получения в силу объективных причин делает бессмысленной проведение дальнейшей работы. Таким образом, в данном типе договора возникает необходимость дополнительных гарантий как для заказчика на досрочный отказ от исполнения соглашения из-за невозможности получения желаемого результата, так и для исполнителя на получение понесенных затрат и возникновение дополнительных рисков;

9) итог проведенного исследования носит нематериальный характер, т.е. воплощение его в качестве объекта материального мира не требуется.

В общем смысле научно-исследовательскую деятельность, в том числе и исследования в области инновации, можно определить как деятельность, направленную на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования), проводимое путем выполнения научно-исследовательских работ.

Положительный результат проведенного инновационного исследования может быть основой для последующей опытно-конструкторской разработки.

Особая государственная значимость инновационного исследования обусловливает и требования, предъявляемые к исполнителю работы. В качестве исполнителей могут быть задействованы как отдельные специалисты-исследователи, обладающие необходимой квалификацией и особыми научными познаниями, так и целые исследовательские коллективы, что является более предпочтительным в случае проведения исследования для государственных нужд. Первостепенным требованием к специалистам является их возможность и способность четко и последовательно решать исследовательские задачи, сформулированные в техническом задании и стоящие за его пределами, что еще раз подчеркивает творческий характер инновационного исследования.

Проведенный анализ позволяет заключить, что развитие договорного продвижения интересных государству научных исследований в сфере инноваций страдает из-за недоработанности предложенного законодателем комплекса правовых механизмов.

При разработке предложений, касающихся восполнения такого рода пробела, необходимо принимать во внимание аргументированную ранее в тематических научных исследованиях необходимость дальнейшего стратегического развития законодательства в инновационном русле, которое возможно двумя корреспондирующими друг с другом путями1:

- учет и применение качественно новых международно-правовых норм, обеспечивающих эффективный переход к инновационной экономике;

- внесение изменений в уже существующие нормативно-правовые акты, а также принятие новых системообразующих законодательных актов и в первую очередь Федерального закона «Об инновационной деятельности».

Учитывая все вышесказанное, полагаем, что создание дополнительного правового механизма в виде специально созданной комиссии позволит обеспечить исполнение договора инновационного исследования. Особая социально-экономическая актуальность и государственная значимость последнего позволяют говорить о недостаточном внимании законодателя к существующим договорным конструкциям и соответствии их новым экономическим реалиям.

2.5. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок

Принцип единства контрактной системы в сфере закупок – один из основных принципов контрактной системы. Согласно ст. 11 Закона о контрактной системе указанный принцип подразумевает, что контрактная система строится на предусмотренных законом единых подходах и принципах, которые позволяют обеспечивать государственные и   муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок товаров, работ, услуг, их аудита, мониторинга и  контроля. Согласно этому принципу предполагается создать единые механизмы регулирования закупок на всей территории страны, без каких-либо исключений и особенностей для отдельных видов экономической деятельности и отраслевой принадлежности заказчика.

Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2013 г. № 9131 утверждено Положение о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию.

Необходимо сказать, что единая информационная система будет содержать данные обо всех этапах государственных закупок. В эту систему будут включены документы по планированию закупок и по реализации планов закупок, информация о закупках и об исполнении контрактов, а также иные сведения, предусмотренные ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе. Вся информация будет общедоступна на официальном сайте единой информационной системы.

Субъекты РФ и муниципальные образования вправе будут создавать региональные и муниципальные информационные системы, единые требования к которым утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1091. При этом такие системы должны быть интегрированы с единой информационной системой по правилам, установленным названным документом. Как установлено ч. 11 ст. 112 Закона о контрактной системе, право создавать информационную систему в сфере закупок, интегрированную с единой информационной системой, предоставлено и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Закрытый перечень процедур, посредством осуществления которых достигается интеграция с единой информационной системой региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок, определен ч. 10 ст. 4 Закона о контрактной системе. Одновременно ч. 11 указанной статьи содержит запрет создания информационных систем в сфере закупок, не интегрированных с единой информационной системой. Однако Закон о контрактной системе содержит единственное исключение из данного правила: до 1 января 2016 г. Правительство РФ, а также в случае создания региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов вправе установить обязанность планирования закупок товаров, работ, услуг при осуществлении закупок, соответственно, для федеральных нужд, нужд субъектов РФ, муниципальных нужд; при этом до даты ввода в эксплуатацию единой информационной системы взаимодействие региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок осуществляется с официальным сайтом РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (ч. 24 ст. 112).

Следует учитывать, что неразмещение в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, размещение которых предусмотрено Законом о контрактной системе, влечет привлечение должностного лица заказчика, должностного лица уполномоченного органа, должностного лица уполномоченного учреждения, специализированной организацией к административной ответственности.

Итак, целью федеральной контрактной системы является реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов. Суть принципа единства заключается в соблюдении строгой последовательности реализации предусмотренных стадий осуществления закупок. Построение процедур осуществления закупок позволит установить единообразие и оптимизацию при проведении процедур осуществления закупок.

Для реализации данного принципа необходимо обеспечить увязку в единый процесс уже существующих этапов обеспечения государственных нужд от прогнозирования до осуществления расчетов по государственным контрактам и получения ожидаемых результатов работ, а также  интеграцию информационных ресурсов, связанных с подготовкой и реализацией государственных контрактов, в том числе официального сайта Российской Федерации в сети «Интернет» для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд и информационных систем по вопросам федеральных целевых программ и федеральной адресной программе.

Кроме вышеназванных критериев принципа единства контрактной системы, представляется целесообразным законодательно регламентировать принцип автоматизации процедур осуществления закупок в связи со следующими обстоятельствами.

Развитие и широкое применение информационных технологий в различных сферах является глобальной тенденцией развития Российской Федерации. Применение система электронного документооборота в сфере закупок представляет  собой организационно-техническую систему, обеспечивающую процесс создания, управления доступом и распространения электронных документов по размещению и исполнению муниципального заказа в компьютерных сетях. Внедрение электронного документооборота в целом направлено на централизацию процессов – организацию взаимодействия между уполномоченным органом и заказчиками в процедурах планирования, размещения и исполнения муниципального заказа.

Использование электронного документооборота позволяет реализовать следующие задачи: равноправное отношение ко всем участникам размещения заказа; экономичное и эффективное расходование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования; открытость и прозрачность процесса размещения заказа; проведение муниципальных закупок в строгом соответствии с утвержденной бюджетной росписью; финансовая обеспеченность проводимых процедур.1

Таким образом, реализация принципа автоматизации процедур закупок  позволит перейти к новым стандартам работы и усовершенствовать систему осуществления закупок в целом. Кроме того, в целях защиты интересов заказчиков необходимо законодательно закрепить  принцип презумпции невиновности заказчика при разбирательствах в контролирующих органах и судах, поскольку зачастую действия участников закупочной деятельности, осуществляемые путем подачи необоснованных жалоб на действия заказчиков,  носят характер  недобросовестной конкуренции и направлены исключительно на устранение иных участников с товарного рынка.

Данные обстоятельства значительно затрудняют своевременность и эффективность удовлетворения   государственных и муниципальных нужд, а также противоречат общественным интересам. Необходимо установить единство судебной и административной практики путем трактовки возникающих у контролирующих и судебных органов сомнений в пользу заказчиков.  Отсутствие единой административной практики вводит заказчиков, уполномоченных органов, комиссии в заблуждение, что препятствует стандартизации подходов в осуществлении административных процедур закупок.

Считаем целесообразным введение  принципа общественного обсуждения закупок. С идеей информационной открытости всех стадий закупочных отношений напрямую связана система общественного контроля. От того, насколько на практике будет открыта и наполнена единая информационная система в сфере закупок, зависит эффективность общественного контроля. Без оперативной и полной информации о каждом размещении заказа для государственных или муниципальных нужд граждане не смогут реально воздействовать на закупки и своевременно выявлять и предотвращать нарушения в этой сфере.

Считаем целесообразным ввести административную ответственность за неразмещение со стороны заказчиков, уполномоченных органов ответов на запросы участников общественного обсуждения закупок, дополнив статью 7.30 КоАП частью 1.5. следующего содержания: «Неопубликование или нарушение сроков опубликования  должностным лицом заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, специализированной организацией сроков опубликования в сети «Интернет» ответов на запросы, поступающие в рамках общественного обсуждения закупок – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей».

Для осуществления общественного контроля гражданам, организациям и юридическим лицам расширить права в части предоставления возможности: готовить предложения по совершенствованию закупочного законодательства; направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов; осуществлять общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок (в том числе оценивать процедуры закупки и исполнение контрактов на предмет их соответствия требованиям законодательства); обращаться по итогам своей деятельности в государственные контролирующие органы с предложениями о проведении проверок заказчиков и принятии мер по устранению нарушения законодательства.

Общественный контроль будет действенным механизмом повышения эффективности расходования бюджетных средств, в случае если обращения общественности  на практике станут обязательными для их адресатов.

Одновременно можно прогнозировать и то, что контроль со стороны общественных объединений, в состав которых может входить неопределенный круг граждан, в том числе, не имеющих соответствующей квалификации, образования, опыта работы может создавать препятствия в проведении процедуры закупок из-за их возможных некомпетентных жалоб, предложений, которые необходимо будет изучать, принимать во внимание, что будет создавать препятствие  как заказчику, так и компетентным контролирующим органам в исполнении функций в сфере закупок.

Во избежание механизма давления на заказчиков представляется целесообразным формировать подобные организации с учетом данных обстоятельств.

Таким образом, принцип единства контрактной системы в сфере закупок предусматривает эффективную и последовательную регламентацию всех этапов осуществления государственных и муниципальных закупок. Поскольку в законе о контрактной системе планирование ограничивается составлением заказчиками планов-графиков и планов закупок, то данный принцип представляется не выдержанным до конца.

В закон не включены государственные программы, в том числе целевые - федеральные, региональные, муниципальные, ведомственные программы и другие документы планирования, выступающие основанием составления планов закупок. Возможно, это является причиной исключения из определения контрактной системы, содержащейся в законопроекте, указание на взаимосвязь этапов контрактной системы. Кроме того,  в настоящей формулировке отсутствует этап прогнозирования государственных и муниципальных нужд.

2.6. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд

Принципу ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок посвящена ст. 12 Закона о контрактной системе. Данный принцип предполагает следующее:

во-первых, заказчики различного уровня при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд;

во-вторых, должностные лица заказчиков должны нести персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством о контрактной системе в сфере закупок. Речь идет о соблюдении требований законодательства в широком понимании, включающем требования федерального законодательства, в том числе подзаконных нормативных правовых актов, а также правовых актов, издаваемых в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

В этой связи возникает ряд вопросов, касающихся содержания рассматриваемого принципа.

1. Что предполагает результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность осуществления закупок? Как соотносятся данные категории?

2. Что такое персональная ответственность заказчиков?

Имеется ряд научных работ, в которых авторы предпринимают попытку проведения анализа понятий «результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд», «эффективность осуществления закупок». Так, К.И. Фамиева обращает внимание на отсутствие законодательного закрепления определения понятия эффективности осуществления закупок. Данный автор предлагает понимать под принципом эффективности расходования бюджетных средств то, что «процедуры закупок должны осуществляться с минимально возможными затратами, и достигать максимальный конечный результат проведения процедур, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя»1. Т.е. предполагается, что необходимо добиваться минимума финансовых затрат и максимальных конечных результатов в отношении закупаемых товаров (результатов работ, услуг).

Представляется, что в основе должна находиться оценка закупок с точки зрения всем известного базового подхода о соотношении цены и качества закупаемых товаров (результатов работ, услуг). Такой подход используется в зарубежных и международных публичных закупках. При этом известно, что в условиях ранее действовавшего Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) первостепенное внимание обращалось именно на ценовую составляющую. Это обстоятельство являлось предметом критики, поскольку эффективность закупок определялась, прежде всего, размером экономии денежных средств, а не качественной составляющей закупаемых объектов. В современных условиях, на наш взгляд, как раз и должна идти речь о применении вышеуказанной формулы, что является вполне очевидным.

Представляется, что при анализе понятий результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления закупок следует обратиться к содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств, о котором идет речь в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ. Тем более что в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе соответствующее законодательство основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ раскрывает содержание понятий экономности и результативности. При этом эффективность расходования бюджетных средств предполагает экономность или результативность, либо и то и другое одновременно. В этой связи при анализе рассматриваемых вопросов следует обращаться к указанным нормам Бюджетного кодекса РФ. Сказанное имеет непосредственное отношение и к расходованию иных (кроме бюджетных) денежных средств.

На наш взгляд, формулировка анализируемого принципа в Законе о контрактной системе в рассматриваемой части не совсем удачна, в том числе не в полной мере соответствует подходу, содержащемуся в Бюджетном кодексе РФ. Представляется целесообразным именовать рассматриваемый принцип как принцип ответственности за эффективность осуществления закупок. Предполагается, что эффективность осуществления закупок включает в себя, в том числе и результативность (по аналогии с подходом, содержащимся в Бюджетном кодексе РФ).

В связи с изложенным целесообразно было бы также внести изменения в ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе, сформулировав ее следующим образом: «Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости обеспечения эффективности осуществления закупок».

Исходя из содержания рассматриваемой статьи, достижение (либо не достижение) заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (как составной части эффективности осуществления закупок) является ключевым моментом. Понятно, что такого рода оценка может быть произведена в условиях действия нового Закона только после исполнения контрактных (договорных) обязательств в отличие от периода действия Закона о размещении заказов, когда оценка эффективности осуществления закупок производилась по окончании процедуры размещения заказа путем определения размера сэкономленных денежных средств.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона о контрактной системе «должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в ч. 2 и 3 ст. 2 настоящего Федерального закона». В связи с вышеизложенным с целью единообразия применяемой терминологии, на наш взгляд, целесообразнее в данном случае было бы говорить о персональной ответственности за обеспечение эффективности осуществления закупок, переформулировав соответствующим образом ч. 2 ст. 12 данного Закона.

При этом возникает вопрос о том, что стоит за понятием персональной ответственности. В юридической литературе выделяют следующие виды ответственности: историческая, политическая, нравственная, юридическая и т.д.; индивидуальная (персональная), групповая, коллективная.

При этом обращается внимание на то, что субъектом персональной ответственности может быть только физическое лицо. Примечательно, что в концепции проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» говорится: «Персональная ответственность заказчика за результаты размещения государственного (муниципального) заказа размыта»1. Таким образом, подразумевалась персональная ответственность заказчиков, т.е. не физических, а юридических лиц, хотя, как было отмечено, персональная ответственность касается исключительно физических лиц.

В литературе по теории управления уделено внимание вопросам, касающимся персональной ответственности. В частности, обращается внимание на то, что персональная ответственность сама по себе является важным принципом управления, так как обеспечивает четкое функционирование экономических систем.

Основными условиями реализации данного принципа являются создание четкой организационной структуры, детальная разработка положений об отдельных звеньях, выяснение взаимосвязей и взаимоотношений между последними, установление характера и видов ответственности, а также ее механизма, определение пропорциональных прав и обязанностей руководителей и исполнителей, четкое распределение ответственности в соответствии с иерархией системы управления.

Персональная ответственность основывается на том, что в реальном управленческом процессе участвуют и взаимодействуют не системы, организационные структуры и их звенья, а конкретные люди, поведение которых строится по законам психологии и обусловливается рядом объективных и субъективных факторов. Ответственность служит своего рода средством контроля за надлежащим выполнением должностных обязанностей как руководителей любого уровня, так и исполнителей. Поэтому можно кратко изложить сущность данного принципа следующим образом: каждый человек, относящийся к системе управления, независимо от подсистемы (управляющей или управляемой), имея необходимую для участка работы совокупность прав и обязанностей, несет в их пределах всю полноту ответственности.1

Таким образом, персональная ответственность в рамках теории и практики управления рассматривается в качестве самостоятельного принципа управления. Применительно к контрактной системе персональная ответственность выступает в качестве элемента рассматриваемого принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

В этой связи также возникает целый ряд вопросов, касающихся формируемой в России системы закупочной деятельности (с точки зрения системы управления). Насколько эта система соответствует требованиям, сформулированным в теории управления? В том числе речь идет о вопросах, касающихся контрактных служб, контрактных управляющих, членов комиссий и иных субъектов в данной сфере с точки зрения управленческих аспектов. В какой мере выполняемые отдельными лицами обязанности нашли отражение в должностных инструкциях? Практика показывает, что нередко обязанности отдельных физических лиц, касающиеся закупочной деятельности, в должной мере не находят отражения в трудовых договорах (контрактах), должностных инструкциях, что не способствует успешной реализации рассматриваемого принципа. При этом немаловажное значение играют и вопросы морального и материального стимулирования данных физических лиц в части их участия в закупочной деятельности. Просматривается тесная связь данного принципа с другим принципом контрактной системы - принципом профессионализма. Без реализации принципа профессионализма, на наш взгляд, нельзя говорить об обеспечении эффективности рассматриваемой деятельности. Персональная ответственность, как таковая, также может быть реализована только в рамках системы, строящейся на принципе профессионализма.

Следует отметить, что на практике персональная ответственность чаще всего связывается с юридической ответственностью за невыполнение (ненадлежащее выполнение) соответствующих обязанностей (ст. 107 Закона о контрактной системе). Хотя соответствующие должностные лица Минэкономразвития России еще на стадии обсуждения законопроекта о федеральной контрактной системе отмечали, что ответственность в данной сфере не сводится исключительно к юридической ответственности.

По мнению данных лиц применительно к рассматриваемому принципу, «ответственность здесь не только как юридическое понятие и потому понимается шире, чем наказание, государственное принуждение к исполнению требований права, т.е. применение к лицу, виновному в нарушении юридической обязанности, предусмотренных законом санкций. Ответственность в юридическом смысле - это уголовная, гражданско-правовая, административно-правовая, дисциплинарная и др., которые осуществляются в судебном, арбитражном, административном и т.п. порядке. Когда мы говорим об ответственности как принципе - это также полнота и достаточность мер и действий, предпринятых должностным лицом, содержательность его закупочных решений. Закон о федеральной контрактной системе устанавливает субъективную обязанность отвечать за поступки и действия, а также за их последствия. Мерой выступает не срыв контракта, а успех. Нам кажется, важна позитивность этой статьи».

Таким образом, речь идет о широком понимании персональной ответственности и не сводится исключительно к юридической ответственности. Тем не менее на практике персональная ответственность чаще всего выступала синонимом юридической ответственности.

Аналогично тому, как в условиях действия Закона о размещении заказов эффективность закупок определялась исключительно результатами размещения заказа, рамками данной процедуры в подавляющем большинстве случаев ограничивалась и ответственность должностных лиц заказчиков. Как было отмечено в Бюджетном послании Президента России «ответственность государственного заказчика за конечные результаты закупки во многих случаях, по сути, подменялась ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил выбора поставщика».

В этой связи возникают следующие вопросы.

Во-первых, будет ли реализовано данное положение Бюджетного послания? Не будет ли по-прежнему персональная ответственность сводиться к юридической ответственности за нарушение формализованных правил (только не в рамках одной стадии - размещения заказа, а всего закупочного цикла, начиная с планирования и заканчивая исполнением договорных обязательств)? Не вызывает сомнений, что чем сложнее будет становиться контрактная система, тем шире будет и спектр ответственности. Складывается определенное впечатление, что в какой-то мере система закупочной деятельности выстраивалась (и продолжает выстраиваться) «на страхе наказания» за нарушение именно «формализованных правил».1 В то же время хорошо известно, что никакая система не может базироваться, длительное время существовать и, самое главное, быть эффективной, если в ее основе лежит исключительно опасение быть наказанным.

Во-вторых, в какой мере совершенны сами «формализованные правила», за нарушение которых предусматриваются соответствующие наказания? В какой мере данные правила соответствуют базовым подходам, содержащимся в международном и зарубежном законодательстве о публичных закупках? Всегда ли данные правила направлены исключительно на обеспечение эффективности закупок? Целесообразно ли предусматривать ответственность за нарушение любых такого рода правил?

На наш взгляд, самое сложное заключается в том, чтобы в конечном результате с точки зрения рассматриваемого принципа увязать ответственность и меру данной ответственности именно с эффективностью осуществления закупочной деятельности. Примечательно, что отечественным законодательством не предусмотрены меры ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств и в целом за неэффективное осуществление закупочной деятельности. Можно согласиться с тем, что элемент неэффективности закупок может проявляться через нарушение общих правил Закона о контрактной системе.

В то же время, на наш взгляд, всякое нарушение норм данного Закона (по крайней мере, в его нынешнем виде) нельзя рассматривать как проявление «неэффективности закупок». Прежде всего, требуется совершенствование самих норм рассматриваемого Закона. Для разрешения данной проблемы также необходимо дальнейшее осмысление вопросов, касающихся различных видов юридической ответственности в рассматриваемой сфере отношений. Представляется, что составы соответствующих правонарушений должны формулироваться именно через призму рассматриваемого принципа ответственности за эффективность осуществления закупок, а не просто с позиции нарушения неких (любых или большинства) «формализованных правил», действующих в сфере закупочной деятельности.

Следует отметить, в ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках) закреплен принцип целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика. Обращает на себя внимание формулировка данного принципа. В конечном итоге, на наш взгляд, здесь также идет речь, прежде всего, о необходимости обеспечения эффективности осуществления закупок. Только в одном случае (в Законе о контрактной системе) речь идет об ответственности за эффективность осуществления закупок, а в Законе о закупках - об эффективности осуществления закупок.

На наш взгляд, в условиях сближения двух блоков законодательства - о контрактной системе и иных публичных закупках - следовало бы более активно осуществлять выработку единых подходов (в т.ч. в отношении используемой терминологии, целей, задач, принципов и т.д.).

Применительно к первому и второму блокам законодательства, на наш взгляд, целесообразнее было бы говорить о едином принципе - принципе эффективности осуществления закупок. Принцип персональной ответственности в отношении публичных закупок в целом можно было бы рассматривать в качестве общего принципа управления, применяемого в любых сложных системах.

2.7. Принцип эффективности осуществления закупок

Понятие контрактной системы определяется в ст. 3 Закона, согласно которой контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, понятие «контрактная система» включает в себя два элемента: участники контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Кроме того, в определении контрактной системы дается исчерпывающий перечень участников контрактной системы в сфере закупок.1

Упоминание об эффективности осуществления закупок появляется уже в ст. 1 Закона о контрактной системе, в которой указываются цели применения закона, одной из которых является повышение эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг. Несмотря на то что данная цель была установлена в том числе и в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Закон о контрактной системе для реализации данной цели устанавливает принципы контрактной системы в сфере закупок, среди которых немаловажное значение имеет принцип эффективности.

Согласно Закону о контрактной системе принцип эффективности заключается в достижении заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, казенными учреждениями, иными юридическими лицами при планировании и осуществлении закупок.

Закон о контрактной системе предусматривает порядок оценки эффективности осуществления закупок путем аудита в сфере закупок, который осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.

Аудит в сфере закупок заключается в осуществлении анализа и оценки результатов закупок, а также достижения целей осуществления закупок. Цели же осуществления закупок определяются в ст. 13 Закона о контрактной системе, к ним относятся:1

1) достижение целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами РФ (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования РФ), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

2) исполнение международных обязательств Российской Федерации, реализация межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация;

3) выполнение функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением функций и полномочий, указанных выше.

Для анализа и оценки результатов закупок органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Закон о контрактной системе предусматривает также возможность осуществления общественного контроля, чего нельзя сказать о Законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (далее - общественный контроль) в соответствии с законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля (ст. 102).

Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы, в том числе принципа эффективности.

Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.

Члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.

В отличие от Закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Закон о контрактной системе устанавливает возможность активного участия общества в осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Так, ст. 20 Закона о контрактной системе, которая вступает в силу с 1 января 2016 г., предусматривает возможность проведения обязательного общественного обсуждения закупок.

Такое обсуждение начинается с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих обязательному общественному обсуждению, и заканчивается не позднее срока, до истечения которого определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено заказчиком в соответствии со ст. 36 Закона, согласно которой заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) по одному и более лоту, за исключением проведения запроса предложений, не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок.

Случаи и порядок проведения общественных обсуждений будут устанавливаться Правительством Российской Федерации. В то же время закон предусматривает возможность субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно устанавливать дополнительные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а также порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях.

Одной из форм реализации принципа эффективности можно назвать обоснование закупок, которому посвящается ст. 18 Закона о контрактной системе. Обоснование закупок определяется как соответствие планируемой закупки целям осуществления закупок. Цели закупок, как уже было отмечено, устанавливаются ст. 13 закона. Обоснование закупок осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика. Таким образом, одним из пунктов плана закупок является обоснование закупок.

Можно отметить, что предыдущий закон также предусматривал «обоснование» в отношении: начальной (максимальной) цены контракта (цены лота); обоснование решения о допуске участника размещения заказа к участию в конкурсе и о признании его участником конкурса или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в конкурсе; решения о допуске участника размещения заказа к участию в аукционе и признании его участником аукциона или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в аукционе; решения о допуске участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в открытом аукционе с соответствующим порядковым номером, к участию в открытом аукционе в электронной форме и о признании его участником открытого аукциона или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в открытом аукционе; причин отклонения котировочных заявок; цены контракта.

Согласно Закону о контрактной системе при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) составляются план закупок (ст. 17) и план-график (ст. 21). При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки, исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки. При формировании плана-графика обоснованию подлежат:

1) начальная (максимальная) цена контракта;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок в соответствии с настоящим федеральным законом, в результате оценки обоснованности закупки закупка может быть признана необоснованной. В случае признания планируемой закупки необоснованной органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля выдают предписания об устранении выявленных нарушений и привлекают к административной ответственности виновных лиц.

Согласно ст. 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»1 одним из полномочий Счетной палаты РФ устанавливается право осуществлять аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами.

Еще одной формой реализации принципа эффективности является нормирование в сфере закупок, которое устанавливается ст. 19 Закона о контрактной системе. В отличие от обоснования понятие «нормирование» вообще не устанавливалось в предыдущем законе. Таким образом, «нормирование в сфере закупок» - понятие новое и представляет собой установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Часть 2 ст. 19 Закона раскрывает требования к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам и относит к ним требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Возникает вопрос: что можно считать предметом роскоши? Поскольку в настоящее время законодательно не закрепляется понятие «роскошь» и нет нормативно закрепленного перечня предметов роскоши. В приложении Указа Президента РФ от 27 мая 2007 г. № 665 «О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 года»1 Список предметов роскоши, транзитное перемещение которых через территорию России (в том числе воздушным транспортом), вывоз с территории России в Корейскую Народно-Демократическую Республику, а также передача Корейской Народно-Демократической Республике вне пределов Российской Федерации с использованием морских и воздушных судов под флагом РФ запрещены. К предметам роскоши Указ относит:

- ювелирные изделия из золота, платины, бриллиантов и драгоценных камней общей стоимостью свыше 50 тыс. рублей;

- наручные часы стоимостью свыше 50 тыс. рублей за штуку;

- парфюмерные товары общей стоимостью свыше 5 тыс. рублей;

- меховые изделия общей стоимостью свыше 250 тыс. рублей;

- марочные коньяки, вина и другие спиртные напитки общей стоимостью свыше 5 тыс. рублей;

- легковые автомобили стоимостью свыше 3 млн. рублей.

Общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе: общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения; требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в т.ч. предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков, будут устанавливаться Правительством РФ.

Правительство РФ устанавливает правила нормирования закупок для обеспечения федеральных нужд, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ - для обеспечения нужд субъектов РФ, а местные администрации соответственно - для обеспечения муниципальных нужд, но в соответствии с общими правилами нормирования, предусмотренными законом. Также они устанавливают требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения; требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в т.ч. предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков.1

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», муниципальные органы на основании правил нормирования, установленных в соответствии с законом, утверждают требования к закупаемым ими, их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам, указанной корпорации казенными учреждениями и бюджетными учреждениями, а также автономными учреждениями и государственными, муниципальными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций указанных органов, указанной корпорации.

Правила нормирования, требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в т.ч. предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов подлежат размещению в единой информационной системе.

Таким образом, принцип эффективности осуществления закупок является одним из универсальных принципов, так как выполняет свою регулятивную функцию на всех этапах контрактных правоотношений. Принцип эффективности осуществления закупок следует реализовывать с учетом количественных и качественных критериев. К количественным критериям можно отнести достижение реального уменьшения стоимости закупаемых товаров, работ и услуг для заказчика, по сравнению с их среднерыночной стоимостью; к качественным – приобретение товара (работы, услуги) с высоким уровнем гарантийного обслуживания, с высокой экономичностью или в целях поднятия имиджа заказчика.

---

1 Гунин Д.И. Транспарентность и тайна информации: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. к.ю.н. Екатеринбург, 2008.

2 Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; Отв. ред. Д.Л. Комягин. - М.: Наука, 2014.

1 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН).

1 О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 30.07.2007. - № 31. - Ст. 4015.

2 Российская газета. - № 159. - 22.07.2011.

1 Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. - М., 2010. - С. 48.

2 Галанов В.А., Гришина О.А., Шибаев С.Р. Государственные закупки и конкуренция. - М., 2010. - С. 238.

1 Писенко К.А. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации. - М., 2010. - С. 40.

1 Андреева Л.В. Формирование контрактной системы в России в условиях экономической интеграции // Юрист. - 2013. - № 14. - С. 3 - 8.

1 Manuel K.M. Competition in Federal Contracting: An Overview of the Legal Requirements // Congressional Research Service. 2013. P. 13 - 14.

1 Тасалов Ф.А. Принцип развития конкуренции в контрактных системах России и США: понятие, значение, гарантии реализации // Закон. - 2014. - № 5. - С. 146 - 152.

1 Тасалов Ф.А. Принцип развития конкуренции в контрактных системах России и США: понятие, значение, гарантии реализации // Закон. - 2014. - № 5. - С. 146 - 152.

2 Dekel O. The Legal Theory Of Competitive Bidding For Government Contracts // Pub. Cont. L. J. 2008. № 37. P. 240.

1 Thai K.V. Public Procurement Re-examined // Pub. Proc. J. 2001. № 1. P. 27; Savas E.S. Competition and Choise in New York City Social Services // Pub. Administration Rev. 2002. № 1. P. 122.

2 Тасалов Ф.А. Принцип развития конкуренции в контрактных системах России и США: понятие, значение, гарантии реализации // Закон. - 2014. - № 5. - С. 146 - 152.

3 Мэнкью Н.Г. Принципы Экономикс. - СПб., 2012. - С. 79.

1 Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. - 2014. - № 12. - С. 19.

1 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2012. - С. 226 - 227.

2 Масленникова Е.В., Осипова И.Н., Николаева А.Е. Комментарий к Федеральному закону «О государственной службе российского казачества», 2014. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа. - Система «Гарант-Максимум», дата обращения 20 ноября 2015 г.

1 Гусев А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал // Российский юридический журнал. - 2012. - № 6. - С. 34.

1 письмо Министерства экономического развития РФ от 8 ноября 2013 г. № ОГ-Д28-15539 «О разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (текст письма официально опубликован не был).

1 Письмо Министерства экономического развития РФ от 23 сентября 2013 г. № Д28н-1070 «О разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (текст письма официально опубликован не был).

1 Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование (§ 1 гл. I). - М.: Норма; Инфра-М, 2011. - С. 32.

1 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 1 октября 2010 г. № 1420 «Об утверждении стратегии технологического развития Республики Беларусь на период до 2015 г.».

2 Инновационная деятельность в терминах и определениях. Нормативно-правовой аспект. 8 февраля 2012 г. // Информационно-аналитический журнал «Новости науки и технологий». - Минск. - 2011. - № 2 (19).

1 Гринев В.П. Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции // Госзакупки.ру. - 2014. - № 10. - С. 26.

1 Никонова Я.И. Зарубежный опыт финансового обеспечения инновационного развития // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - Выпуск № 3(23).

1 Иншакова А.О. Новые формы хозяйствования как слагаемые успеха интеграции РФ в единое экономическое пространство с ЕС // Право и государство: теория и практика. - 2010. - № 10 (70). - С. 98 - 104.

1 Постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 г. № 913 «Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 42. - Ст. 5371.

1 Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. - М., 2010. - С. 48-56.

1 Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. - 2013. - № 8. - С. 8 - 11.

1 Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. - 2013. - № 3.

1 Чорновол Е.П. Понятие контрактной системы России в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Право и экономика.- 2015. - № 4. - С. 42 - 46.

1 Чорновол Е.П. Понятие контрактной системы России в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Право и экономика.- 2015. - № 4. - С. 42 - 46.

1 Чорновол Е.П. Понятие контрактной системы России в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Право и экономика.- 2015. - № 4. - С. 42 - 46.

1 Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. - 2013. - № 8. - С. 8 - 11.

1 О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) // СЗ РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1649.

1 Указ Президента РФ от 27 мая 2007 г. № 665 «О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 года» (в ред. от 10.03.2009) // СЗ РФ. - 2007. - № 23. - Ст. 2748.

1 Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. - 2013. - № 8. - С. 8 - 11.